Argentine 2008 : la nationalisation des fonds

En novembre 2008, en pleine crise financière, le Congrès argentin a voté la fin de la retraite par capitalisation. L'épargne accumulée sur les comptes individuels des salariés a été transférée à l'État. Le cas est rare : une loi a supprimé, d'un coup, des comptes de retraite ouverts depuis 1994.

Le débat français sur la capitalisation porte surtout sur les rendements. L'Argentine rappelle qu'une épargne créée par la loi dépend aussi des lois suivantes.

Un système mixte né en 1993

Une réforme de 1993, la loi 24.241, avait créé un système à deux étages. Un premier étage public versait une pension de base. Pour le second, chaque salarié choisissait entre un régime public par répartition et des fonds privés par capitalisation, gérés par des sociétés appelées AFJP.

Selon le Fonds monétaire international (FMI), plus de 70 % des cotisants ont rapidement choisi les fonds privés. Leurs cotisations quittaient donc le régime public. Les cotisations patronales ont aussi baissé. Selon la même source, les cotisations perçues par le régime public sont passées de 5 % du PIB en 1995 à moins de 3 % en 2000.

Ce que dit la loi 26.425

La loi a été votée le 20 novembre 2008, promulguée le 4 décembre et publiée au Journal officiel le 9 décembre. Son premier article unifie le système dans un régime public unique, le Système intégré de retraite argentin, financé par répartition. Il ajoute : le régime de capitalisation est « supprimé », « absorbé et remplacé » par la répartition.

L'article 2 fixe la contrepartie. L'État garantit aux affiliés et aux retraités du régime supprimé des prestations « égales ou meilleures » que celles dont ils bénéficiaient. L'article 7 organise le transfert : les avoirs des comptes individuels passent, « en nature », à l'administration de la sécurité sociale, l'ANSES.

Ces actifs rejoignent un fonds créé en 2007, le Fonds de garantie de durabilité. Selon l'article 8, ils ne peuvent servir qu'à payer les prestations du nouveau système. Le même article interdit de les placer à l'étranger.

Ce que deviennent les affiliés

Pour les salariés, les années passées dans le régime par capitalisation comptent désormais comme des années de cotisation au régime public. Leur future pension se calcule selon les règles de la répartition, et non plus d'après le solde de leur compte.

Les retraités sont traités selon la forme de leur pension. Ceux qui recevaient des retraits programmés de leur compte sont payés par le régime public. Leur pension est calculée sur la valeur de part la plus haute observée entre janvier et septembre 2008. Les rentes viagères souscrites auprès d'assureurs continuent d'être versées par ces assureurs.

Seuls les versements volontaires échappent au transfert : leurs titulaires peuvent les placer à l'ANSES ou auprès d'une société reconvertie. Pour les gestionnaires privés, la loi plafonne toute indemnisation au capital social des sociétés liquidées, payable en titres publics.

Où va l'argent

Selon le FMI, les fonds privés géraient environ 74 milliards de pesos, soit 7 % du PIB, transférés en 2008. Selon un rapport du FMI publié en 2012, le fonds avait vendu ses actifs étrangers et réinvesti le produit dans des infrastructures argentines.

Dans le même rapport, les autorités argentines ont contesté l'analyse du FMI sur la réforme. Selon elles, le capital du fonds est passé de 98 000 à 199 490 millions de pesos entre 2008 et 2011, soit 10,2 % du PIB. Elles soulignaient aussi que les frais et primes d'assurance prélevés par les AFJP absorbaient en moyenne 35 % des cotisations.

La loi place le fonds sous un double contrôle. Une commission de six sénateurs et six députés supervise l'ANSES. Un conseil chargé du suivi des ressources réunit des représentants de l'administration, des retraités, des syndicats, des employeurs, des banques et du Parlement.

Ce qui a changé pour les comptes publics

La réforme a d'abord accru les recettes du régime public. Selon le FMI, les cotisations sociales sont passées de 2,1 % du PIB en 2005 à 3,7 % en 2008. Elles ont atteint 5,1 % en moyenne de 2009 à 2011. Le régime public recevait à nouveau les cotisations qui allaient aux comptes individuels.

Les dépenses de pension ont ensuite augmenté plus vite, de 3,4 % du PIB en 2005 à 7,4 % en 2015. Selon le FMI, la reprise des pensions des anciens fonds privés explique moins de 10 % de cette hausse. Environ 70 % viennent des régimes d'accès simplifié ouverts aux personnes qui manquaient d'années de cotisation.

Le fonds a aussi servi d'autres objectifs. En juin 2016, des prêts immobiliers d'un programme public représentaient 5 % de ses actifs, selon le FMI. La même année, une loi a reconnu une dette envers des retraités. Selon le FMI, les autorités prévoyaient de la financer en vendant des actifs du fonds.

Le fonds existe toujours. Dans son édition 2025, l'OCDE l'estimait à 13,3 % du PIB, soit 74 629 millions de dollars américains.

Ce que le cas enseigne

Le cas argentin éclaire une distinction que l'article sur réserve, fonds de pension, fonds souverain développe. Avant 2008, l'épargne était inscrite sur des comptes au nom de chaque affilié. Après 2008, elle forme une réserve de l'État, et les affiliés détiennent des droits sur un régime public.

Il montre aussi qu'un compte individuel ne protège que dans les limites fixées par la loi. Un dispositif créé par une loi peut être supprimé par une autre. Les garde-fous qui rendent un fonds plus difficile à réorienter sont examinés dans protéger un fonds des tentations politiques.

Le risque n'est pas propre aux comptes individuels. Un régime par répartition dépend lui aussi de lois qui changent, sur l'âge, les taux ou l'indexation. La page consacrée aux risques et conditions de réussite classe ce danger parmi les risques de gouvernance.

Ce que ces chiffres ne disent pas

Les montants sont en pesos courants, non corrigés de l'inflation. Un montant en pesos de 2008 ne se compare donc pas directement à un montant de 2011. Le chiffre du FMI et celui des autorités ne mesurent pas la même chose. Le premier porte sur l'épargne transférée, le second sur l'ensemble du fonds, qui existait depuis 2007.

Le nombre d'affiliés concernés n'a pas pu être vérifié dans une source primaire accessible. Les sources consultées ne disent pas non plus si les pensions servies depuis 2008 sont supérieures ou inférieures à ce qu'auraient donné les comptes individuels. La comparaison dépendrait des rendements, des frais et de l'inflation, que personne ne peut reconstituer avec certitude.

Conclusion

En 2008, l'Argentine a transformé une épargne individuelle en réserve publique, en échange d'une garantie de prestations inscrite dans la loi. Les cotisations sont revenues au régime public, et le fonds a été orienté vers l'économie nationale. Le cas ne tranche pas entre capitalisation et répartition. Il rappelle que, dans les deux systèmes, les droits des affiliés dépendent de lois que le Parlement peut changer.