Norvège : la règle budgétaire à l'épreuve

En 2001, la Norvège s'est donné une règle pour dépenser ses revenus pétroliers sans épuiser son fonds. Vingt-cinq ans plus tard, le fonds a traversé une pandémie, une crise énergétique et des années de forte hausse des marchés.

Les chiffres du budget norvégien et de la banque centrale permettent de vérifier si la règle a tenu.

La règle de 2001

Le gouvernement norvégien présente ses lignes directrices au Parlement au printemps 2001. La commission des finances du Storting les examine dans un rapport de mai 2001. Le principe : l'État dépense chaque année, en moyenne, le rendement réel attendu du fonds, et non son rendement effectif.

Le calcul part de la valeur du fonds au début de l'année budgétaire. Il retient alors un rendement réel de 4 %. Le rapport du gouvernement prévoit aussi deux souplesses : étaler les ajustements en cas de forte variation du fonds, et dépenser davantage lors d'un retournement conjoncturel.

La majorité de la commission des finances juge la règle « un point de départ raisonnable ». Elle souligne aussitôt que la dépense doit s'adapter à la conjoncture.

En 2017, le rendement attendu est abaissé de 4 % à 3 %, a rappelé le gouverneur de Norges Bank en 2018. Le FMI résume la règle actuelle. Sur la durée, le déficit structurel hors pétrole doit égaler le rendement réel attendu, fixé à 3 % du fonds.

Ce déficit est la mesure clé. Il s'agit du déficit du budget hors recettes pétrolières, corrigé des effets de la conjoncture. C'est lui que le fonds finance.

Le bilan, année après année

Norges Bank publie chaque printemps le déficit structurel de l'année écoulée, rapporté à la valeur du fonds en début d'année. Depuis 2020, la série se lit ainsi.

Plafond de la règle depuis 2017 : 3 % de la valeur du fonds. Source : Norges Bank, Monetary Policy Reports 1/2021 à 1/2025 et 3/2026 ; 2026 : estimation du budget révisé.

La règle a été nettement dépassée deux années de suite. En 2020, le déficit a atteint 3,9 % de la valeur du fonds, puis 3,5 % en 2021. Ce sont les années de la pandémie de Covid-19. Le texte de 2001 prévoyait déjà une dépense plus forte lors d'un retournement conjoncturel.

L'État a alors réellement puisé dans le capital. Selon le gestionnaire du fonds, 298 milliards de couronnes en ont été retirés en 2020. En 2021, le fonds a enregistré 199 milliards de retraits et 80 milliards d'apports.

Le déficit est revenu à 2,7 % en 2022. Il a de nouveau dépassé le plafond en 2023, de peu, à 3,1 %. Il est ensuite redescendu à 2,7 % en 2024 et 2,6 % en 2025. De 2022 à 2025, le fonds n'a connu aucun retrait, selon son rapport annuel 2025.

Ces années ne sont pas les premières à voir l'État retirer de l'argent. Le fonds avait déjà enregistré des retraits de 101 milliards de couronnes en 2016 et de 61 milliards en 2017.

Un plafond qui grandit avec le fonds

Pour 2026, le budget voté prévoyait d'utiliser 579 milliards de couronnes, soit 2,8 % du fonds. Le budget révisé de juin 2026 ramène ce taux à 2,7 %, nettement sous les 3 %, selon le résumé qu'en donne le Storting. Le fonds valait plus que prévu en début d'année.

La règle est donc respectée. Mais elle se mesure en pourcentage d'un fonds qui grossit. Quand les marchés montent, le montant autorisé monte aussi.

Le ministère des Finances a publié un tableau corrigé de ce déficit. Il passe de 204,8 milliards de couronnes en 2018 à 579,4 milliards prévus pour 2026. Rapporté au PIB de la Norvège continentale, hors pétrole, il passe de 6,9 % à 13,1 %. Le prélèvement a presque doublé dans l'économie, tout en restant dans la règle.

Le gouvernement en tire lui-même une conséquence. Selon le budget 2026, le fonds finance désormais plus d'un quart du budget de l'État. Il serait donc plus difficile qu'avant d'ajuster la dépense si sa valeur chutait fortement.

Ce que disent les institutions

Le FMI a conclu sa mission annuelle le 3 septembre 2026. Il reconnaît que la règle a soutenu la pérennité du fonds. Mais selon lui, la respecter ne garantit pas une politique budgétaire adaptée à la conjoncture.

Le FMI ajoute que les plus-values du fonds ne doivent pas être traitées comme une marge budgétaire durable, vu leur volatilité. Il recommande un budget 2027 neutre et un cadre de dépenses pluriannuel.

En 2025 déjà, le FMI suggérait de recalibrer périodiquement la règle des 3 %. Les autorités norvégiennes avaient répondu tenir à la souplesse du cadre existant.

Le gouvernement, dans son budget 2026, écrit que la politique budgétaire doit anticiper deux besoins. Il faudra pouvoir puiser davantage lors d'une forte récession, et s'adapter progressivement à une éventuelle baisse du fonds. Ce débat prolonge celui de la règle de retrait appliquée à tout fonds public.

Ce que ces chiffres ne disent pas

Les pourcentages reposent sur des estimations révisées d'un rapport à l'autre. Pour 2021, Norges Bank a successivement retenu 3,3 % puis 3,5 %, selon la valeur du fonds utilisée. Le FMI publie des valeurs voisines mais différentes, par exemple pour 2023.

Le PIB continental de référence est lui aussi révisé. Le budget révisé de juin 2026 évalue le prélèvement de 2026 à 12,6 % de ce PIB, contre 13,1 % en octobre 2025.

Les années 2001 à 2019 ne figurent pas ici, faute d'avoir pu lire la série complète dans les documents du ministère. Le budget 2027, attendu en octobre 2026, n'était pas encore présenté à la date de cet article.

Enfin, un respect de la règle en moyenne ne dit rien du rendement futur. Si le rendement réel tombait durablement sous 3 %, le même taux de prélèvement réduirait le capital.

Conclusion

La règle de 2001 a tenu dans ses grandes lignes. Nettement dépassée en 2020 et 2021, pendant la pandémie, elle ne l'a plus été que de peu, en 2023. Mais exprimée en pourcentage d'un fonds en forte hausse, elle a laissé la dépense financée par le pétrole presque doubler en part du PIB continental. L'épreuve à venir, que le gouvernement et le FMI désignent tous deux, est une baisse durable du fonds.

Le site présente le modèle norvégien parmi d'autres exemples étrangers, et la grille de lecture commune permet de le comparer.