Canada : la réforme de 1997

En 1995, l'actuaire en chef du Régime de pensions du Canada a publié un diagnostic chiffré. Sans changement, la réserve du régime serait vide fin 2015, et la cotisation devrait monter à 14,2 % des gains en 2030. Deux ans plus tard, Ottawa et huit provinces choisissaient de payer plus, plus tôt, pour payer moins ensuite.

Le cas canadien montre comment un régime par répartition peut se doter d'une grosse réserve sans changer de nature. Il montre aussi ce qu'une telle réforme donne trente ans plus tard.

Un régime parti pour 14 % de cotisation

Le Régime de pensions du Canada, le RPC, couvre les travailleurs du pays hors Québec, qui gère son propre régime. De 1966 à 1986, la cotisation était de 3,6 % des gains, partagée à parts égales entre le salarié et l'employeur. Elle a ensuite augmenté de 0,2 point par an, jusqu'à 5,6 % en 1996.

Le régime fonctionnait surtout par répartition. Fin 1996, sa réserve de 37,9 milliards de dollars canadiens couvrait environ deux années de dépenses, selon l'actuaire en chef. Le barème voté prévoyait une cotisation de 10,1 % en 2016.

Ce barème ne suffisait plus. Le 15e rapport actuariel, déposé le 28 février 1995, prévoyait l'épuisement de la réserve fin 2015. Le régime aurait alors fonctionné en pure répartition, avec un taux de 14,2 % en 2030.

L'actuaire en chef a depuis énuméré cinq causes. Les naissances avaient baissé et l'espérance de vie dépassait les prévisions. La récession du début des années 1990 avait pesé sur les revenus d'activité. Des prestations avaient été améliorées, et les pensions d'invalidité étaient plus nombreuses et plus longues.

L'accord de 1997 : payer plus, plus tôt

Le 14 février 1997, le ministre fédéral des Finances a annoncé un accord avec huit des dix provinces. La Colombie-Britannique et la Saskatchewan restaient à l'écart. Le document publié alors fixe le cap : quitter la répartition pour un financement plus complet. La réserve devait passer d'environ deux à environ cinq années de prestations.

Le levier principal était la cotisation. Au lieu de monter lentement vers 14,2 %, elle passerait du taux alors prévu pour 1997, 5,85 %, à 9,9 % en six ans, puis resterait stable. Le projet de loi C-2, déposé le 25 septembre 1997, a reçu la sanction royale le 18 décembre 1997.

La loi a porté le taux de 1997 à 6,0 %, avec effet rétroactif : l'écart a été perçu lors de la déclaration de revenus. Suivaient 6,4 % en 1998, 7,0 % en 1999, 7,8 % en 2000, 8,6 % en 2001 et 9,4 % en 2002. Depuis 2003, le taux du régime de base est de 9,9 %, soit 4,95 % pour le salarié et autant pour l'employeur. Il n'a pas changé en 2026.

Salarié et employeur réunis. La trajectoire sans réforme relie les points connus : barème voté jusqu'en 2016, puis taux de répartition projeté pour 2030. Source : Loi sur le Régime de pensions du Canada, art. 11.1 et annexe 1 ; actuaire en chef, 16e rapport (1997).

Avec l'ancien barème, selon l'actuaire, la cotisation n'aurait atteint 9,9 % qu'en 2015. Elle aurait ensuite continué de monter.

Ce que change un taux stable

L'idée centrale porte un nom : le taux d'équilibre. La loi le définit comme le plus bas taux constant applicable dès 2003. Il doit garder à peu près stable le rapport entre les actifs du régime et ses dépenses de l'année suivante. Les cotisations du moment paient toujours l'essentiel des pensions, mais les revenus d'une réserve plus grosse en couvrent une part croissante.

Selon l'actuaire en chef, l'accord ramenait le taux de long terme de 13,9 % à 9,9 %. Ce 13,9 % était le taux qu'il aurait fallu pour garder la réserve à deux ans de dépenses. Environ trois points de baisse venaient du financement, environ un point des prestations.

Deux mesures complétaient la hausse des cotisations. L'exemption de base, les 3 500 premiers dollars canadiens de gains, était gelée à ce montant. Selon l'actuaire, ce gel abaissait le taux d'équilibre de 1,4 point.

Un nouvel office d'investissement placerait les fonds dans un portefeuille diversifié, à distance des gouvernements. Le rendement réel attendu du compte du régime passait de 2,5 % à 3,8 % par an. Selon l'actuaire, ce taux moyen combine 4 % sur le fonds placé et 1,5 % sur la trésorerie courante.

Les prestations ont été resserrées, sans toucher aux pensions déjà versées. La pension serait calculée sur la moyenne des plafonds de gains des cinq dernières années, au lieu de trois. Selon l'exemple du document fédéral, la pension maximale passait de 736 à 724 dollars canadiens par mois. La prestation de décès était plafonnée à 2 500 dollars.

L'accès à la pension d'invalidité exigeait désormais d'avoir cotisé au moins quatre des six dernières années. Au total, l'actuaire attendait des dépenses de prestations inférieures de 9,1 % en 2030.

Deux garde-fous

La réforme a aussi changé les règles de décision. Le régime est réexaminé tous les trois ans par les ministres des Finances fédéral et provinciaux, au lieu de cinq. Toute amélioration des prestations doit être entièrement financée par une hausse de cotisation.

Le second garde-fou joue quand personne ne décide. Supposons que l'actuaire calcule un taux nécessaire supérieur au taux légal, et que les ministres ne s'entendent pas. La cotisation augmente alors automatiquement, par étapes, sur trois ans. L'indexation des pensions est gelée jusqu'à l'examen suivant.

Ces règles sont elles-mêmes verrouillées : tout changement exige l'accord des deux tiers des provinces, représentant les deux tiers de la population. Ce verrou est détaillé dans l'article consacré à CPP Investments.

Trente ans après

Le premier transfert vers l'Office d'investissement a eu lieu en mars 1999 : au 31 mars, il détenait 12 millions de dollars canadiens. Fin 2024, les actifs du régime de base atteignaient 651 milliards de dollars canadiens, selon le 32e rapport actuariel.

La réserve a dépassé ce qui était prévu. En 1997, l'actuaire projetait un rapport entre actifs et dépenses d'environ 2 fin 1996, de 4,9 vers 2020, puis de 4,3 vers 2040. Le rapport réel a atteint 1,99 en 1997, 2,84 en 2003, 4,23 en 2010, 6,70 en 2015, 8,95 en 2020 et 9,55 en 2024.

Actifs de fin d'année rapportés aux dépenses de l'année suivante. La projection de 2026 suppose un taux de cotisation maintenu à 9,9 %. Source : Actuaire en chef du Canada, 16e rapport (1997) et 32e rapport révisé (2026), graphique 12.

L'actuaire projette désormais ce rapport à 10,42 en 2030 et à 14,13 en 2050, au taux de 9,9 %. Les placements ont rapporté plus que l'hypothèse de 1997, qui retenait 4 % de rendement réel sur le fonds. Sur les dix ans clos le 31 mars 2026, CPP Investments déclare 5,9 % par an pour le régime de base, après inflation et frais.

Le résultat se lit dans le taux. Selon le 32e rapport, le taux minimal nécessaire est de 9,19 % à partir de 2034, sous le taux légal de 9,9 %. Il faudrait des actifs inférieurs d'au moins 33 % pour que ce taux minimal dépasse 9,9 %.

Le Parlement fédéral a d'ailleurs adopté, avec le soutien des provinces et des territoires, la baisse de la cotisation de base de 9,9 % à 9,5 %. La loi C-30 a reçu la sanction royale le 19 juin 2026 ; le nouveau taux s'applique à partir de 2027.

Le site présente aussi le Canada dans sa page consacrée aux pays qui capitalisent.

Une réserve financée par la cotisation

La France a créé son Fonds de réserve pour les retraites en 1999, deux ans après la réforme canadienne. Il dépendait de dotations décidées chaque année, et il a été réorienté en 2010, comme le raconte l'histoire du FRR.

Au Canada, la réserve est alimentée par la cotisation elle-même, fixée par la loi. C'est l'une des quatre façons de remplir un fonds public décrites dans l'article sur le financement des fonds d'État.

Ce que ces chiffres ne disent pas

Le RPC reste partiellement capitalisé. En 1997, l'actuaire estimait que la réserve visée couvrirait 17 % des engagements du régime, contre 6 % avant la réforme. Les cotisations de chaque année continuent de payer la plus grande part des pensions.

La réforme a déplacé l'effort entre générations. Selon l'actuaire, le rendement réel du régime pour ses cotisants baissait de 5,4 % à 4,9 % pour la génération née en 1948. Il montait de 1,5 % à 1,8 % pour celle née en 2012.

Les rendements varient. Sur cinq ans, le rendement réel net du régime de base n'est que de 2,9 % par an, sous l'hypothèse actuelle de l'actuaire, 4,05 %. Les montants sont en dollars canadiens, et les actifs sont comptés en valeur comptable jusqu'en 1998, en valeur de marché ensuite. Les performances passées ne préjugent pas des performances futures.

Conclusion

Le Canada a traité un problème de répartition par une dose de capitalisation. Il a avancé la hausse des cotisations, freiné celle des prestations et confié l'excédent à un gestionnaire indépendant. Trente ans plus tard, la réserve couvre plus de neuf années de dépenses. Le taux fixé en 1997 dépasse désormais ce que le régime de base exige.

Corrections

Le 5 octobre 2026. Le taux de 5,85 % était présenté comme celui que la loi avait fixé pour 1997. C'est le taux que l'ancien barème prévoyait ; la loi a retenu 6,0 %.

Le 15 octobre 2026. La baisse de la cotisation de base de 9,9 % à 9,5 % était présentée comme une proposition du gouvernement fédéral. Elle a été adoptée par la loi C-30, sanctionnée le 19 juin 2026, et s'applique à partir de 2027.