Comment un État alimente un fonds

Un fonds public ne se remplit pas tout seul. Avant de placer quoi que ce soit, il faut que l'argent arrive, chaque année, d'une source identifiée. Les pays qui ont créé un fonds pour leurs retraites ont choisi des sources très différentes.

Ce choix n'a rien de technique. Il décide de la régularité des versements, et de la facilité avec laquelle un gouvernement peut les interrompre.

Quatre sources, quatre logiques

Le tableau résume les cas comparés ici. Chacun est détaillé plus bas, avec ses sources.

Source	Exemple	D'où vient l'argent	Ce qui fixe le montant
Rente	Norvège	revenus pétroliers de l'État non dépensés par le budget	les revenus pétroliers et le budget de l'année
Cotisations	Canada, Suède	cotisations retraite qui dépassent les pensions de l'année	le taux de cotisation fixé par la loi
Recettes affectées	France (FRR)	prélèvement social, licences de téléphonie, privatisations	le législateur, recette par recette
Dotation budgétaire	Nouvelle-Zélande	crédits du budget de l'État	une formule légale, mais le gouvernement peut verser moins

La rente : la Norvège place son pétrole

Le fonds norvégien reçoit ce que l'État tire du pétrole et ne dépense pas. Selon son gestionnaire, quand les revenus pétroliers de l'État dépassent ce qu'en utilise le budget, la différence est versée au fonds. Dans le cas inverse, l'État y prélève.

Les versements varient donc fortement d'une année à l'autre. Les apports de l'État ont atteint 1 090 milliards de couronnes en 2022, selon le rapport annuel 2025. Ils sont ensuite tombés à 711 en 2023, 409 en 2024 et 327 en 2025.

Source : Norges Bank Investment Management, rapport annuel 2025, tableau 1.

Depuis le premier versement, en 1996, l'État a apporté 6 191 milliards de couronnes et en a retiré 687. Le fonds valait 21 268 milliards fin 2025. Son histoire est retracée dans l'étude de cas du fonds norvégien.

La rente a un avantage : elle ne pèse ni sur les salaires ni sur les impôts des ménages. Elle a deux limites : peu de pays en disposent, et le gestionnaire rappelle lui-même qu'un jour le pétrole s'épuisera.

Les cotisations : le Canada et la Suède

Au Canada, le régime public de retraite est financé par des cotisations sur les salaires. En 2026, salarié et employeur versent chacun 5,95 % de la part du salaire comprise entre 3 500 et 74 600 dollars canadiens par an. Ce taux réunit 4,95 % pour le régime de base et 1 % pour le régime supplémentaire créé en 2019.

La loi prévoit que les sommes qui dépassent les besoins immédiats du régime sont transférées à un organisme distinct, CPP Investments. Sur l'exercice clos le 31 mars 2026, ses actifs nets ont augmenté de 78,9 milliards de dollars canadiens. Cette hausse se composait de 56,9 milliards de revenus nets et de 22,0 milliards de transferts nets du régime.

L'organisme gérait 793,3 milliards de dollars canadiens fin mars 2026. Il indique avoir gagné 549 milliards de revenus nets cumulés depuis ses premiers placements, il y a plus de vingt-cinq ans.

En Suède, 18,5 % du revenu ouvrant des droits vont chaque année au système public de retraite. Selon le fonds AP4, 16 points financent la pension par répartition et 2,5 points une épargne individuelle. Les excédents de la répartition sont confiés à des fonds dits tampons, et ses déficits y sont prélevés.

Depuis 2009, ce mécanisme fonctionne à rebours. De 2009 à 2025, selon le gouvernement suédois, ces fonds ont versé 372 milliards de couronnes au système pour payer pensions et frais de gestion. Le seul AP4 a versé 4,6 milliards en 2025. Le gouvernement prévoit encore des versements pour un avenir prévisible : 19,3 milliards en 2026.

Les cotisations ont une force : elles suivent la masse salariale, sans vote annuel. Leur limite est démographique. Quand les pensions dépassent les cotisations, le fonds cesse de recevoir et commence à verser.

Les recettes affectées : le FRR français

Le Fonds de réserve pour les retraites devait réunir 150 milliards d'euros en 2020. Il reposait sur des recettes affectées, dont la Cour des comptes a souligné la fragilité. Elle cite les excédents éventuels de l'assurance vieillesse et du Fonds de solidarité vieillesse, et des recettes de privatisation « amenées à décroître ».

En 2001, un scénario fondé sur 4,2 milliards d'euros de versements par an jugeait encore possible d'atteindre 123 milliards en 2020. Les ressources se sont pourtant réduites au prélèvement social sur les produits de placement et à la vente des licences UMTS. Jusqu'en 2010, le fonds n'a reçu que 27,9 milliards d'euros de dotations, selon la Cour.

Au 5 octobre 2026, la liste légale de ses ressources est presque vide. Sur les onze lignes de l'article du code de la sécurité sociale qui les énumère, huit portent la mention « abrogé ». Depuis 2011, il verse au contraire de l'argent à la Caisse d'amortissement de la dette sociale. L'article Le FRR, une promesse de 1999 retrace ce retournement.

Les recettes affectées ont un défaut : chacune dépend d'une décision du législateur, et peut disparaître à la loi suivante. Une recette exceptionnelle, comme une vente de licences, ne se renouvelle pas.

La dotation budgétaire : la Nouvelle-Zélande

La Nouvelle-Zélande alimente son fonds par le budget de l'État, selon une formule fixée par une loi de 2001. Le Trésor calcule la contribution requise avec un modèle public, mis à jour deux fois par an. Pour l'exercice clos le 30 juin 2025, elle s'élevait à 233 millions de dollars néo-zélandais, soit 0,05 % du PIB.

La même loi permet toutefois au gouvernement de verser moins que la formule. Il l'a fait de juillet 2009, en pleine crise financière, à décembre 2017. Le gestionnaire estime les contributions manquées à environ 12,5 milliards de dollars, et les rendements perdus sur ces sommes à environ 12 milliards.

Le fonds valait 37,5 milliards à la reprise des versements, et 94,4 milliards au 30 juin 2026, selon des chiffres provisoires. Il ne finance encore aucune pension : celles-ci sont payées par les impôts de l'année. La ministre des Finances prévoit désormais les premiers retraits pour 2054, selon le gestionnaire.

Ce que la comparaison enseigne

Deux familles se dessinent. La rente et les cotisations alimentent le fonds par un mécanisme : l'argent arrive tant que la règle n'est pas modifiée. Les recettes affectées et la dotation budgétaire dépendent d'une décision répétée, que chaque gouvernement peut revoir.

Le FRR et le fonds néo-zélandais l'illustrent, chacun à sa façon. Le premier a vu ses recettes se tarir, puis sa mission changer. Le second a vu ses versements suspendus pendant plus de huit ans, avant leur reprise.

La transparence de la source compte aussi. Les principes de Santiago, rédigés en 2008 par un groupe international de fonds souverains, demandent que la source de financement d'un fonds soit publique. C'est la première des quatre questions posées à tout fonds public dans la page réserve, fonds de pension public, fonds souverain. Le site présente aussi le fonds du régime public canadien.

Ce que ces chiffres ne disent pas

Les montants sont exprimés dans quatre monnaies et ne se comparent pas entre eux. Rapportés à la taille de chaque économie, ils donneraient un autre classement, que cet article ne calcule pas.

Les versements norvégiens dépendent à la fois des prix du pétrole et des choix budgétaires de chaque année. Cet article ne sépare pas ces deux effets. Au Canada, les cotisations financent d'abord les pensions en cours : seul l'excédent rejoint le fonds.

Le cas suédois mêle deux étages. Les fonds tampons servent la pension par répartition ; l'épargne individuelle de 2,5 % suit une autre logique, celle des comptes individuels.

Enfin, la façon de remplir un fonds ne dit rien de la façon dont on peut le vider. Les règles de retrait sont une autre question.

Conclusion

Un État peut alimenter un fonds avec une rente, des cotisations, des recettes affectées ou son budget. Les deux premières sources passent par un mécanisme, les deux dernières par une décision renouvelée. Dans les cas étudiés ici, ce sont les versements soumis à une décision renouvelée qui se sont interrompus. Les recettes du FRR se sont taries, et les dotations néo-zélandaises ont été suspendues pendant plus de huit ans.