Ce qui fait durer un fonds de retraite public

À la fin des années 1990, le Canada et la France ont tous deux décidé de mettre de l'argent de côté pour leurs retraites publiques. Fin 2024, la réserve canadienne représentait 9,55 années de dépenses du régime, presque le double de l'objectif. Le Fonds de réserve pour les retraites français, lui, rembourse la dette sociale depuis 2011.

Ce bilan reprend les fonds publics étudiés sur ce blog, du Canada à l'Irlande. Il rassemble ce qui distingue ceux qui ont tenu leur objectif de ceux qui en ont changé.

Une recette prévue, et non des surplus éventuels

Le FRR devait réunir 150 Md€ en 2020. Selon la Cour des comptes, un scénario de 2001 supposait 4,2 Md€ versés chaque année pour atteindre 123 Md€ à cette date. La Cour note que la plupart des recettes prévues étaient « marquées par une grande fragilité ».

Elles comprenaient des excédents éventuels de l'assurance vieillesse et du Fonds de solidarité vieillesse, et sur des privatisations. Après 2004, les dotations annuelles sont restées entre 1,5 et 1,8 Md€. Au total, le fonds n'a reçu que 27,9 Md€ de dotations.

Le Canada a choisi l'inverse : une ressource fixée d'avance et prélevée sur chaque salaire. L'accord de 1997 prévoyait de porter la cotisation de 5,85 % à 9,9 % en six ans. Elle devait ensuite rester stable, au lieu de monter vers 14,2 %.

Le Chili montre le cas intermédiaire. Son fonds de réserve reçoit un apport égal à l'excédent budgétaire effectif, plafonné à 0,5 % du PIB de l'année précédente. Sans excédent, il ne reçoit rien : aucun apport en 2020, en 2021 ni en 2025, selon le ministère des Finances chilien.

Un objectif chiffré, contrôlé à date fixe

L'accord canadien de 1997 donnait une cible : passer d'environ deux années de prestations en réserve à environ cinq. La loi impose depuis une revue de l'équilibre du régime tous les trois ans. Le taux retenu doit garder à peu près constant le rapport entre les actifs et les dépenses de l'année suivante.

Ce rapport valait 1,99 en 1997 selon l'actuaire en chef. Il a franchi cinq en 2013, à 5,26, et atteint 9,55 fin 2024.

Actifs en fin d'année rapportés aux dépenses de l'année suivante, valeurs observées, années choisies de 1997 à 2024. Source : Bureau de l'actuaire en chef du Canada, 32e rapport actuariel révisé (2026), graphique 12.

La courbe a reculé en 2008, de 4,20 à 3,60, puis en 2022, de 9,81 à 8,67. Une revue à date fixe n'efface pas les baisses de marché, mais elle oblige à les constater et à en tirer les conséquences.

Pour le FRR, la Cour des comptes relève l'inverse. Aucune autorité de tutelle n'a précisé ses objectifs entre novembre 2003 et la décision gouvernementale de juin 2010. Le fonds a fixé lui-même sa stratégie, à partir des travaux du Conseil d'orientation des retraites.

Une règle de retrait écrite avant le premier retrait

La Norvège verse au fonds les excédents de son budget et y puise pour couvrir ses déficits. La règle fixe la limite : l'État ne doit dépenser, en moyenne, que le rendement réel attendu du fonds, estimé à environ 3 % par an. Ses écarts et ses ajustements sont retracés dans l'épreuve de la règle norvégienne.

La loi chilienne demande un montant annuel de retraits stable et prévisible, qui préserve la valeur réelle du fonds et de ses apports. La loi irlandaise de 2000 interdisait tout versement du fonds au Trésor avant 2025.

Le FRR, lui, a reçu sa règle de retrait après coup. De 2011 à 2024, il a versé 2,1 Md€ par an à la Caisse d'amortissement de la dette sociale. De 2025 à 2033, il lui verse 1,45 Md€ par an. Son actif net était de 20,7 Md€ fin 2025, selon le COR.

Une loi plus difficile à changer que la loi ordinaire

L'Irlande avait inscrit dans la loi de 2000 un versement annuel de 1 % du produit national brut, de 2001 à 2055. En 2009, une nouvelle loi a permis au ministre des Finances d'ordonner des placements dans les banques irlandaises.

Fin 2010, selon le contrôleur des comptes irlandais, 34 % des ressources du fonds servaient à recapitaliser ces banques. Jusqu'à 44 % de plus étaient réservés à la contribution de l'État au programme d'aide de l'Union européenne et du FMI. Une loi de 2014 a abrogé la loi de 2000 et transféré ses actifs à un fonds d'investissement stratégique, chargé de soutenir l'activité en Irlande.

Au Canada, toute loi qui touche aux cotisations, aux prestations ou à la société de gestion exige l'accord des deux tiers des provinces. Ces provinces doivent réunir au moins deux tiers de la population. D'autres protections existent ailleurs, comme le détaille l'article sur les tentations politiques.

Les coûts de gestion pèsent aussi sur le résultat. En 2025, les coûts de gestion du fonds norvégien représentaient 0,038 % de ses actifs, selon son rapport annuel.

Ce que ces chiffres ne disent pas

Ce bilan regarde des fonds qui existent encore ou dont l'histoire est documentée. Il ne prouve pas que les mêmes règles auraient sauvé le FRR. En juin 2010, selon la Cour des comptes, le gouvernement voulait utiliser ses ressources pour financer « l'intégralité des déficits du régime général et du FSV ». Des garde-fous n'auraient pas fait disparaître ces déficits.

Le succès canadien dépend aussi des marchés. L'actuaire en chef suppose un rendement réel de 4,05 % par an pour le régime de base. Avec 2,45 %, le taux de cotisation minimal passerait de 9,19 % à 11,38 %.

Une règle solide peut aussi changer dans l'autre sens. La loi canadienne C-30, sanctionnée le 19 juin 2026, ramène la cotisation de base de 9,9 % à 9,5 % à partir de 2027. Selon l'actuaire en chef, les cotisations passeraient alors sous les dépenses quatre ans plus tôt.

Enfin, la ressource norvégienne vient du pétrole. Elle ne se transpose pas à un pays sans rente naturelle, et la comparaison des montants n'aurait pas de sens.

Conclusion

Les fonds qui ont tenu leur cap ont reçu une recette prévue d'avance et une règle de retrait écrite tôt. Au Canada, s'y ajoutent une cible vérifiée tous les trois ans et une loi plus difficile à modifier qu'une loi ordinaire. Le FRR a manqué de recettes dès 2003, puis de protection juridique en 2010, comme le raconte l'histoire de sa promesse de 1999.

Aucune de ces conditions ne garantit un rendement. Elles déterminent surtout si l'argent mis de côté sert encore, vingt ans plus tard, à l'usage pour lequel il a été réuni.